以人为本,破除户籍迁移壁垒促进新型城镇化

 诗歌     |      2020-01-06

“大城市进不去,小城市不想进”,这是此前一项调查所呈现的结果。而针对农业转移人口落户工作具体情况,国家发改委新闻发言人孟玮日前表示,近年来,户籍人口城镇化率年均提高1.2个百分点以上,2017年底户籍人口城镇化率达到42.35%,预计2018年户籍人口城镇化率继续保持稳步增长态势,农业转移人口市民化进展总体顺利。

1亿人落户城镇,不是以旧的权利换取新的权利,而是在保障旧的权利权益的基础上,实现普遍的权利权益增加。这需要从户籍制度到社会保障制度的深刻变革。

一号文件将对2018年房地产市场有哪些影响? 2018年2月4日,中央发布一号文件,为城里人去农村买房划红线,文件同时指出,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。中央农办主任韩俊说,这不是让城里人到农村买房置地,而是要使农民的闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的载体。那将会对2018年的房地产市场有哪些影响? 中央一号文件明确提出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。文件也提出,引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。依法、自愿、有偿是关键,对违背文件精神的无理要求,农民可以说不。 1、城镇化依然在加速,所以房地产不会出现大拐点 政策不回收城市化农民的宅基地,鼓励农民进城。国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,方案中三大措施拓宽落户通道,十三五期间,城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除,配套政策体系进一步健全,户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。 2017年末,我国城镇常住人口81347万人,比上年末增加2049万人;城镇人口占总人口比重(城镇化率)为58.52%,比上年末提高1.17个百分点。 我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍存16.2个百分点差距! 这个差距的存在意味着,除了少数富裕农村外,大部分城市都存在待购房群体。所以房地产在未来比较长的北京403亿,武汉242亿、苏州192.9亿。土地市场从金额看,热点城市开门红。 国土部鼓励集体用地建设租赁房,有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性,13个城市基本都属于一二线城市,这些城市国有土地相对紧张,而部分区域存在的城中村等集体土地,如果部分进入租赁市场有利于房源供应,也有利于城中村改造。 3、租赁土地影响房地产租赁市场有限 对于商品房住宅市场来说,实际土地来源没有任何改变!所以这句话,意义有限,只影响租赁市场。(而且对于企业来说,存量土地开发租赁房源收益有限,城中村的集体土地未开发的比例不高)

当前户籍改革的难点在大城市。户籍改革有两项任务:一是要消除农村户口与城镇户口人群的权益差异,二是要消除常住外来人口与本地人口的权益差异。前者的改革取得了很大进展,前景也较为乐观。后者的改革主要是通过降低落户门槛和将部分公共服务与户籍脱钩来实施的,这在中小城市取得了很大进展,但在大城市的进展有限。

农民进城意愿降低,确是不争的事实。根据国家统计局公布的数字,2018年全国城镇人口占总人口比重为59.58%,比上年末提高1.06个百分点。相比2015年到2017年全国城镇化率提升的速度,城镇化率似乎进入了“慢节奏”。究其原因,林林总总,比如农民想进大城市而不易,再比如专家所称,一些担心农村户口变成城镇户口会损失宅基地、集体资产分红等收益。

国办日前印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,方案提出:大中城市均不得采取购房、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年,中等城市不得超过3年。不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,或将其作为进城落户条件。

推进新型城镇化,促进户籍制度改革,推动非户籍人口在城市落户,一直是我国政府部门关切的重点工作之一。近日,国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的通知。据了解,此次文件是建立在之前《国家新型城镇化规划》等城镇化总体规划文件的基础上而形成的,有关专家认为,这为我国新型城镇化建设,指出了一个正确的发展方向。如果完全得到执行,不仅将推动中国城镇化进程,而且也会为中国未来几年内经济的发展,提供人力资源支撑。

“一个流动的中国,充满了繁荣发展的活力。”流动中国不只体现在每年潮汐般的春运盛况、络绎不绝的农民工务工潮,更体现在方兴未艾的城镇化进程。基于此,中央近年所力推的制度安排备受瞩目,为人称道。从印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,到施行《居住证暂行条例》;从印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,到国家发改委办公厅发布关于督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的通知……数千万人进城落户,直接受益。

加快提高户籍人口城镇化率,既是中央“十三五”规划提出的目标,也是国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》设置的目标。根据目标要求,到2020年,要加快落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户。这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。1亿人落户城镇意味着,“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上,年均转户要达到1300万人以上。在这样的进度下,到2020年全国户籍人口城镇化率将提高到45%。

制度改革畅通非户籍人员落户渠道

我国城镇化起步晚,但进展快。按照规划,“十三五”期间,户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%。这是宏大愿景,知易行难,面对城镇化中的1亿人落户目标,国家发改委表示,对存在户改政策不符合国家要求、落户政策执行不到位、落户通道不畅、落户进展迟滞等突出问题的地区和城市开展督导整改。这是对中央政策的落实,也是对民意的呼应。

设置1亿非户籍人口落户城镇的目标,既是推进社会公平正义的要求,也是经济转型发展的需要。目前,按常住人口计算,名义城镇化率已达到55%,有7亿多人在城镇居住生活。但是,其中多达2亿多以农民工为主体的外来常住人口,因户籍制度等限制,无法享受与城镇户籍居民相等的基本公共服务,在医疗、子女教育、就业、社保等方面,城乡鸿沟难以填平。刨去外来常住人口计算,实际城镇化率只有36%左右。

《方案》提出,要在“十三五”期间,加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒,进一步健全配套政策体系,使户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上,年均转户1300万人以上。到2020年,全国户籍人口城镇化率提高到45%,各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。

不难想象,随着制度更有效推进,实现2020年1亿人落户目标并非不切实际。同时,应该看到,要让城镇化更有含金量,更深孚民意,更能推动社会经济发展,当从三方面着力。其一,坚持自愿、分类、有序原则。其二,加速破除迁移壁垒,健全配套措施。其三,强化保障措施,让农民进得城、留得下,还能生活得好。

外来常住人口不能获得新的身份认同,无法真正融入城镇,负面效应巨大。一方面,简单以户籍为标尺的粗放式社会治理方式割裂了整个社会应有的共同体认识,固化了社会的板结性,削弱了基本公共服务的普惠性,阻碍社会公平正义的普及,形成了诸多潜在的不稳定因素;另一方面,加剧了人口红利的衰竭速度,制约了消费市场的扩大和统一,在人力资源不能稳定供应、素质无法稳定提高的情况下,还迫使许多企业只能选择追求短期利益,致使产业结构升级难以持续。

据了解,《方案》从拓宽落户通道、制定实施配套政策、强化监测检查等三个方面,提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的具体举措,将重点解决漂在城市里的“1个亿非户籍人口”落户问题。

中央城镇化工作会议指出,“要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量”。以人为核心的城镇化具有深刻定义和丰富内涵,真正体现了城镇化的人性落点。从放宽户籍限制,允许不同规模的城市实施差别化的落户政策,到城镇基本公共服务覆盖全部城镇常住人口,再到新市民拥有无差异化的市民权利,我国城镇化实至名归,不仅可优化国民的生存状况,更能提升国民的权利获得感。

提高真实城镇化率作为事关社会公平正义和经济持续增长的重大战略选择,势在必行。但此前,各地的实践存在不少问题。比如,将外来人口视作房地产市场的后买单者,以购房作为换取城镇户口,以农村土地承包权为筹码,强行让农民放弃土地等等,这些做法导致农民不敢、不愿进城,在个别地方甚至出现了逆城镇化现象。国办此次印发的方案,有针对性地将特大城市以下的进城门槛放宽,不仅有利于打消非户籍人口的疑虑,保证提高城镇化率的应有进度,而且有利于保障其基本权利。

国务院发展研究中心社会发展研究部副部长王列军在接受本报记者采访时表示,要推动1亿非户籍人口在城市落户,户籍制度的改革仍是最突出的制度性障碍。王列军认为,我国以往的福利权益与户籍挂钩制度,造成福利制度的城乡二元分割这一主要结果。而当前流动人口在享有平等社会权利方面的障碍主要是福利制度的地区分割而不是城乡分割。这极大地影响到了我国人口自主选择流动。而且在这样一种福利支出责任机制下,为新落户人口提供公共服务就主要依靠地方自身财力来解决,这就造成城市政府放宽落户条件的积极性不怎么高。

城镇化越是发展迅猛,越需关注每个人的权利。当城镇化进程更有质量,当国民权利更加丰沛,流动的中国必定生机勃勃,前途无量。

提高城镇化率的关键就在于人的城镇化,只有人的基本权利得到保障,人的城镇化才不会成为空话。因此,1亿人落户城镇,不是以旧的权利换取新的权利,而是在保障旧的权利权益的基础上,实现普遍的权利权益增加。这就要求,公共财政应为非户籍人口落户城镇做好相应准备,保证他们进城后能及时享受应有的公平权利;同时,适时探索人口进城出城的双向流动机制,保证非户籍人口的进城不付出农村凋敝的代价。显然,这需要从户籍制度到社会保障制度的深刻变革。

王列军表示,从中长期来看,必须改革原有的筹资体制,提高中央和省级政府财政支出比例,才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口,促进流动人口融入城市。

国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室副主任喻东在接受采访时也曾表示,完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系,合理划分各级事权、建立事权和支出责任相适应的制度,需要推进中央和地方财税改革。同时,要实现地方政府对专项转移支付财政资金的统筹使用。

此外,王列军说,当前户籍改革的难点在大城市。户籍改革有两项任务:一是要消除农村户口与城镇户口人群的权益差异,二是要消除常住外来人口与本地人口的权益差异。前者的改革取得了很大进展,前景也较为乐观。后者的改革主要是通过降低落户门槛和将部分公共服务与户籍脱钩来实施的,这在中小城市取得了很大进展,但在大城市的进展有限。

据了解,此次落户方案遵循了分阶梯的原则,分超大城市、特大城市、大中城市三类,分别安排进一步拓宽落户通道的政策。针对超大城市和特大城市的这条规定,在计算外来人口落户指标中加入对户籍人口占比的统筹,这是一个方法上的创新。

王列军表示,当前大城市户籍改革的困境主要是由制度性原因造成的,那么要彻底破解这一难题也只能用制度改革来解决。但在当前体制没有大的改变情况下,也仍然是可以有所作为的。因此,大中城市户籍改革既要着眼长远,改革制度和激励机制,也要在近中期解决一些紧迫的问题。长远来看,要改革公共服务和社会保障支出责任体制,提高中央和省级政府的支出比重;改革城市行政层级体制,缩减城市层级,鼓励大城市支持周边地区发展。近中期来看,要集中解决一批已经在城市长期居住和就业人口的落户问题。对不能立即落户的人口,遵循“低门槛、阶梯式”的思路,以居住证为管理依托,逐渐增加享有流入地权益,优先解决就业资格彻底放开问题和教育机会均等问题。

推动非户籍人员落户城镇应以“人”为本

此次《方案》提出了要制定实施配套措施。例如,加大对农业转移人口市民化的财政支持力度,建立健全相关财政制度确保对农业转移人口财政性建设资金的有效使用,建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制等,以及在医药、养老、子女受教育等方面作出相应实施办法,保护好非户籍人口在市民化后,自己的权利得到有效保证。

王列军认为,因为农民工的人力资本更低,所拥有的社会资本更弱,才使得其在城市的处境更加困难。同时也说明,农民工的市民化并不能指望仅通过户籍制度改革就能完成,这是一个综合的经济社会改革过程。

在推动非户籍人员落户城镇,李克强总理曾明确表示,我们强调的新型城镇化,是以“人”为核心的城镇化。中国人民大学公共管理学院国家发展与战略研究院教授叶裕民在接受本报记者采访时曾表示,户籍制度改革是涉及到“人”的改革,需要政府去关注在改革过程中产生的不同群体的一些独特的难题,并厘清这些问题,分门别类地引导和解决。这就要求政府的工作方式要更加精细化、更加以人为本。

叶裕民认为,政府有责任通过各种方式对社会的质疑和不理解作出权威、细致的解释,并作出配套的规划,让老百姓知道改革为了什么、要做什么、会得到什么、失去什么。让老百姓在成本效益和权利责任都清晰的条件下作出稳定可持续的选择,才能实现改革的平稳过渡,加速非户籍人口在城市落户。

喻东也表示,在推进户籍制度改革的过程中,要确保农村居民自愿选择、平稳过渡。他说,改革切忌操之过急,逼着农民进城。从全球范围来看,土地问题解决不当出现过很多问题,比如拉美的贫民窟问题,就是由于大土地集中制下无地农民被赶进城,形成了病态的高度城镇化。喻东提醒,在此方面,我们不能重蹈覆辙,要尊重农村人口自主的选择和自身的意愿,这有利于我国的社会治理和社会稳定。